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清海整治过程中非法养殖户的财产权益是否受保护

2024-05-15 13:39:12
作者:建方律师

  

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      随着建设海洋强国战略的提出以及海洋经济的蓬勃发展,海域经济价值快速释放,海水养殖业发展迅速。与此同时,受经济利益驱使,各种非法养殖行为日渐增多,由此衍生无度无序用海,影响海洋生态环境,危及航道安全等诸多问题。近年来,沿海省市陆续开展清理整顿海上非法养殖的专项活动,取得了积极成效,同时非法养殖户因清海整治时养殖物受损,引发纠纷矛盾的现象也不少,诱发了不稳定因素。那么,非法养殖户所涉养殖物及养殖设施等财产权益到底合法还是非法,是否应受保护?

      一、什么是海上非法养殖

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      根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国渔业法》的规定,单位和个人使用海域从事养殖活动,必须向海洋行政主管部门申请审批并取得用海类型为养殖用海的《海域使用权证》(自2017年改发《不动产权证》),也须向渔业行政主管部门申请审批并取得《水域滩涂养殖证》。也就是说,合法的海水养殖应当“两证”齐全,只持有其中一证或证书过期或超范围养殖的,均属于非法养殖。具体情形包括:

1、未依法取得海域使用权证从事养殖活动;

2、已取得海域使用权证但超出用海范围和改变用海方式;

3、未依法取得养殖证或超越养殖证许可范围从事养殖活动;

4、已被列为保护区但不同意退出仍继续养殖等其他非法情形。

      二、非法养殖户的财产权益及保护范围

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       海上非法养殖户所涉财产权益主要包括养殖物(海产品)及网箱、浮筏等养殖设施。因非法养殖违反法律法规相关规定,导致养殖物及养殖设施属于“非法财产”还是“合法财产”认定不一,从而导致在清海整治过程中行政机关将其是收缴没收还是返还,做法也不一。本文试图从法律规定、执法实务及司法判例三个层次来进行分析。

      (一)法律规定——没收违法所得、限期拆除养殖设施

       根据《海域使用管理法》第四十二条、第四十六条、第四十七条之规定,未经批准非法占用海域的,擅自改变海域用途的,海域使用权到期未获续期而终止的,按规定可责令退还非法占用的海域,恢复海域原状,没收违法所得,限期拆除用海设施和构筑物、处以罚款等。根据《渔业法》第四十条第二款、第三款之规定,未依法取得养殖证,或者超越养殖证许可范围且妨碍航运、行洪的,可责令限期拆除养殖设施。

上述规定中的没收违法所得、限期拆除养殖设施即涉及到非法养殖户的财产权益。然而养殖物属于违法所得吗?根据《行政处罚法》第二十八条第二款之规定,违法所得是指实施违法行为所取得的款项。显然从违法所得的法律定义可知,养殖物为物非款项,不属于非法所得,不得没收。

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       (二)执法实务——限期清理养殖物及养殖设施

      各沿海省市在清理整顿海上非法养殖的专项活动中,通常做法是发布公告,要求非法养殖户限期将无证浮筏、网箱及其养殖物等自行清理完毕,退出非法占用海域,恢复海域原状;逾期不自行清理的,依法行政强制清理(代履行或申请法院强制执行),由此导致养殖物损失的,由非法养殖户自行承担。

      上述做法可以看出,实务中行政机关并未将养殖物当成违法所得或非法财物予以处理,而是同养殖设施一起要求非法养殖户自行清理。可见,在一定程度上,行政机关均意识到养殖物及养殖设施似具有合法性,否则也不会排除己方责任(导致损失由非法养殖户自行承担)。然而,在强制清理或集中清理的实操层面,有的执法机关简单执法,直接割断吊绳放生养殖物,有的执法则更柔性更有温度,对养殖物打捞转移并变现提存。

       (三)司法判例——主流观点认定养殖物为合法财产

      在“中国裁判文书网”通过“非法养殖、行政赔偿”检索到最高院和高院近年来相关案例,大部分案例认定养殖物为合法财产应受保护,而对养殖设施是否为合法财产部分支持部分不支持,详见裁判观点如下:

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       三、清海整治应程序合法并采取适当保护措施

       根据程序正当和比例原则的要求,行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的,应选择对相对人权益最小侵害的方式进行,努力最大程度以最小成本修复被损害的社会法律关系。在清海整治的强制清理或集中清理阶段,行政机关务必严格按照《行政强制法》的规定履行催告、听取当事人的陈述和申辩、作出强制执行决定等程序。在依法实施强制拆除行为时,不应对养殖物和养殖设施弃之不顾,而应当尊重和保护养殖户合法的财产权利,采取适当措施对其进行清点登记、妥善保管、提存移交等。

执笔人:吴超 律师

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