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行政复议中规范性文件的附带审查

2024-04-08 15:25:39
作者:建方律师

一、行政规范性文件的概念

行政规范性文件是指除政府规章外,行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项,涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务,在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力,在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。

《行政复议法》中的规范性文件包括:(一)国务院部门的规范性文件;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件;(三)乡、镇人民政府的规范性文件;(四)法律、法规、规章授权的组织的规范性文件。前款所列规范性文件不含规章。


二、行政复议机关应对规范性文件依职权主动审查

《行政复议法》第十三条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为所依据的下列规范性文件不合法,在对行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请”。据此,有人认为行政复议机关对行政行为所依据的规范性文件的审查,应依申请人的申请进行,即申请人不申请对规范性文件审查时,行政复议机关不对该规范性文件进行审查。此种认识有失偏颇。《行政复议法》此条规定是申请人在申请行政复议时可对该行政行为所依据的规范性文件一并申请进行审查,即申请人有权要求对行政行为所依据的规范性文件进行审查,而不是行政复议机关依申请人的申请对规范性文件进行审查。依据《行政复议法》的规定,行政复议机关是依职权对行政行为所依据规范性文件进行主动审查。


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(一)依据《行政复议法》的目的,行政复议机关应对行政行为所依据的规范性文件主动审查

《行政复议法》第一条明确规定“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督和保障行政机关依法行使职权,发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用,推进法治政府建设,根据宪法,制定本法”。现实生活中,行政机关大量的行政行为是依据规范性文件作出的,实践中当事人有可能并不知道规范性文件的存在,当然也就不可能在提起行政复议时一并提出对该规范性文件进行审查。行政复议机关若不依职权主动对行政行为所依据的规范性文件进行审查,就不能防止和纠正违法的或者不当的行政行为,进而也就谈不上保护公民、法人和其他组织的合法权益,难以起到监督和保证行政机关依法行使职权,发挥行政复议化解行政争议主渠道作用,推动法治政府建设也将受到严重影响。为实现《行政复议法》的目的,行政复议机关不论申请人是否申请对行政行为所依据的规范性文件进行审查,都应依职权对该行政行为进行主动审查。


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(二)《行政复议法》的相关条文均规定复议机关应对行政行为所依据的规范性文件主动审查

《行政复议法》第五十七条“行政复议机关在对被申请人作出的行政行为进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理”、第六十三条“行政行为有下列情形之一的,行政复议机关决定变更该行政行为;(一)事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,但是内容不适当;(二)事实清楚,证据确凿,程序合法,但是未正确适用依据……”、第六十四条“行政行为有下列情形之一的,行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为,并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为;(三)适用的依据不合法”、第六十八条“行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,行政复议机关决定维持该行政行为”,由上述规定可知,复议机关在当事人没有提出审查请求的情况下,应对规范性文件主动审查。因为当事人对行政行为不服,通过申请复议的方式寻求救济,本身就是对行政机关做出的行政行为合法性的质疑,复议机关进行复议时针对的就是行政行为是否合法进行审查,而实践中行政机关在做出行政行为时更多的是依据规范性文件,那么行政复议机关审查规范性文件的合法性就理所当然。只有先判断行政机关所制定的规范性文件是否合法,才能最终判断行政行为是否有合法的依据,这就必然要求复议机关在当事人不提出对规范性文件审查时,仍应对规范性文件的合法性进行审查。

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