招商引资协议到底是民事合同还是行政协议？如果投资企业不履行协议约定，政府如何维权？不同的法律定性将决定不同的维权方式，本文拟就政府的维权路径作浅层探析。
一、什么是招商引资协议
为了发展地方经济、带动就业、增加税收，各地政府多措并举开展全面的招商引资活动。为了规范招商引资法律关系、明确各方权利义务，地方政府和投资企业往往会签订招商引资协议。
现行法律中没有关于招商引资协议的明确定义，实践中招商引资协议通常是指政府在招商引资过程中，以本区域内的经济资源（如土地供应、税收优惠、扶持资金、基础设施配套等）与投资者（主要是外地或境外投资者）的投资行为（如投资建设、投资金额、建设周期、利税承诺等）进行结合或交换，明确双方权利义务的协议。
二、招商引资协议到底是民事合同还是行政协议
招商引资协议是民事合同还是行政协议，不仅关系到起诉条件和诉讼程序等问题，且对案件适用的法律法规、裁判标准和裁判结果产生直接影响。长期以来，理论界对招商引资协议定性存在争议，司法实务中裁判观点也不尽统一。
（一）理论观点及法律规定
民事合同说认为招商引资协议是政府与投资者基于意思自治、平等协商而订立的，政府以当地资源交换投资者的资金、人才、技术等，两者之间具有对价关系。行政协议说认为招商引资协议是政府行使行政管理职能的一种表现，属行政行为的一种，协议双方地位并不对等，政府对协议的履行具有监督权，协议内容通常涉及优惠政策承诺、协助办理审批手续等行政法上的权利义务。
现行法律未明确规定招商引资协议属于行政协议。《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所列明的行政协议，以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起施行）（以下简称《行政协议若干规定》）第二条明文列举的五类行政协议中，均不包含招商引资协议。
（二）司法实践
经检索中国裁判文书网，自《行政协议若干规定》施行以来，该规定已成为各级人民法院认定招商引资协议性质的重要规则指引，各级人民法院更倾向于将招商引资协议认定为行政协议。但也有少部分案例认为该类协议属于平等民事主体之间的民事合同，如（2020）闽民终2086号、（2020）渝民申2812号案件。
（三）结论
根据《行政协议若干规定》第一条对行政协议的定义，满足如下四个要素的协议属于行政协议：主体要素“行政机关与公民、法人或者其他组织”；目的要素“为实现行政管理或者公共服务目标”；意思要素“协商订立”；内容要素“具有行政法上权利义务内容”。
从以上四要素构成看，招商引资协议立约主体为政府；订立基础为政府利用其行政职权及经济资源；订立目的系出于发展经济、拉动就业等公共利益；订立内容包括政府在其行政职责范围内为投资企业在发改立项、规划调整、土地供应、审批协调、税收优惠、补贴扶持、措施配套等方面提供便利，相应的投资企业需依法投资建设、服从监管、缴费纳税等；订立过程非政府方单方说了算，而是经过多轮磋商后双方达成意思自治的合意。由此来看，招商引资协议宜定性为行政协议。虽然协议中有时会包含部分民事权利义务约定，但不能因此而将其排除在行政协议范畴之外。
三、投资企业违约时，政府如何维权
招商引资协议属于行政协议，应纳入行政诉讼受案范围（2015年5月1日之后签订的）。如果政府违约，投资企业可以通过行政诉讼维权，但基于行政诉讼只能“民告官”而不能“官告民”，政府无法作为原告提起诉讼以追究企业的违约责任。面对投资企业违约，政府如何维权呢？
（一）作出继续履约决定，申请法院非诉执行
投资企业未按约定履行招商引资协议，政府可根据《行政协议若干规定》第二十四条之规定，催告其履行，经催告不履行的，政府可以作出要求其履行协议的书面决定，并在决定中明确履行义务的具体内容。投资企业在收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的（具有给付内容），政府可以申请法院强制执行。根据该非诉执行路径，需要将督促投资企业履行相关义务转化为政府的行政决定，后才能依据《行政强制法》的规定及程序申请法院强制执行。
（二）援用民事法律规范解除协议
《行政协议若干规定》第二十七条第二款规定，行政协议案件的审理，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的有关规定。当投资企业不履行协议，且达到协议约定的解除条件或者致使合同目的不能实现等法定解除条件，政府可援引《民法典》关于合同解除的相关规定，向投资企业发送解除通知，并要求返还财产（土地、款项或其他）、支付违约金等。因该解除行为实为行政行为，故该解除通知中应告知救济途径，投资企业在收到该解除通知后，可以提起行政复议或行政诉讼，请求审查该解除行为的合法性。如投资企业在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，政府可申请法院强制执行解除行为所附的解除后果（返还财产、支付违约金等）。
（三）行使行政优益权单方变更、解除协议
根据《行政协议若干规定》第十六条之规定，协议履行过程中，如出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，政府可以行使行政优益权单方变更、解除协议。为防止该单方变更解除权的滥用，该规定对行使条件作了非常严格的限制，需以协议继续履行将严重损害国家利益、社会公共利益为前提；如果投资企业对此不服，法院经过审查后即便认为该单方变更解除合法，政府也需补偿投资方损失。从该权利行使条件及补偿损失的必需后果看，行使行政优益权单方变更、解除协议，更多不是适用于投资企业违约情形，而是适用于规划、环保等合同履行的客观条件发生变化等情形。相较于援引民法规则而变更、解除合同，政府行使行政优益权变更、解除合同应当慎之又慎。
四、结语
面对招商引资协议中企业违约的情形，政府可通过非诉执行方式或者单方变更、解除合同的方式处理，虽然处理周期较长、程序复杂，但也是目前能够妥善解决投资企业违约问题的可行路径。
