土地是我国的重要资源，土地制度更是国家的基础性制度，在革命、建设的探索中，我国形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系，但是随着城镇化的推进以及农村改革的深化，现行农村土地制度与社会主义市场经济不相适应的问题越发严重，已不能有效促进加速城镇化和农业现代化、增加农民财产性收入、节约集约资源配置等目标的实现。为破解此难题，2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》的修正案。本次修正案共修改了三十五条，主要内容为允许集体经营性建设用地入市、改革土地征收制度以及鼓励依法自愿有偿退出宅基地等制度的构建。
就此，本文对《中华人民共和国土地管理法》修正案中新法规的主要内容进行分析与解读。
一、出台背景
农村土地制度改革不仅是经济问题，也是社会和政治问题，涉及法律修订、利益调整、制度完善等多方面，牵一发而动全身，必须坚守底线，平稳推进。2014年底，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》，在全国部署农村土地制度改革试点工作。因试点内容突破了土地管理的有关规定，2015年2月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施土地管理法的5个条款。自2015年试点工作开展以来，33个试点地区在中央统一部署下大胆探索，勇于实践，形成了可复制、可推广的改革成果，为土地管理法修改提供了宝贵的实践经验。
二、新法规修订的主要内容
1、允许集体经营性建设用地入市
本次土地管理法修正案删除了原土地管理法第43条，任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定，即从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者国家征收的原属于农民集体所有的土地。允许农村集体建设用地，在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。
过去农村的土地必须征为国有才能流入市场，这一修订对于土地管理法无疑是一个重要举措，其取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，允许城乡土地平等入市、公平竞争，更有效的在法律层面上推进了城乡一体化建设。
2、集体土地征收及补偿制度
第一，在程序方面，原来的批后公告改为了批前公告，其明确了申请征地的地方人民政府应当将征地的有关事项公告“至少三十日”，积极听取被征地的农村集体经济组织及其成员等方面的意见；在被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不合法时必须召开听证会，使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。
第二，在补偿方面，本着保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的基本原则，规定了以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法，并至少每三年调整一次。另外，在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，从而达到公正补偿的要求。按照先补偿后搬迁、居住条件有改善原则，尊重农村村民的意愿，给予公平、合法的补偿，同时，将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，为被征地农民的利益补偿、长远生计制定了一个更加完善的保障体系。
第三，在征地条件方面，征收集体土地仅限于特定情形，规定了对于军事外交用地、基础设施建设用地、公共事业用地、扶贫搬迁、保障性安居工程建设用地、省级以上政府批准的成片开发建设用地以及法律规定的其他情况，为了公共利益的需要，可以依法实施征收。这是对土地征收的严格限制，体现了国家对于土地利用与管理的决心与力度，在土地利用方面严格限制用途，做到专地专用。
3、保障农村村民户有所居
根据乡村振兴的现实需求和各地宅基地现状，在新修改的土地管理法中明确规定：对人均土地少、不能保障一户一宅的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取农民公寓、农民住宅小区等措施，保障农村村民实现户有所居的权利。
同时，对宅基地管理制度进行完善，如下放宅基地审批权。在此之前，宅基地的审批权在县级人民政府，而乡镇政府是没有宅基地审批权的，多层级的申报审批程序，使得农村村民申请宅基地的时间往往比较漫长。在新修订的土地管理法中，改革下放了宅基地的审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡(镇)人民政府审核批准、但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续;明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。宅基地审批权下放后，减少层级管理，农村村民申请宅基地可能会更加便捷，有利于保障村民的居住权利，也有利于控制未批先用、违法占地的现象。同时，在保障一户一宅的前提下，为提高宅基地利用率，防止一边新增一边空置，在探索宅基地自愿有偿退出机制方面，鼓励已进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。
4、实行永 久基本农田保护制度
在新修订的土地管理法中将条文中涉及“基本农田”的表述全部改成了“永 久基本农田”，其范围划定由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施，同时纳入数据库严格管理和保护。各省、自治区、直辖市划定的永 久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。在永 久基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或改变其用途，且禁止通过擅自调整规划而规避土地征收的审批。这一修订，体现了国家对农田保护的理念态度与坚定决心。
三、新的问题与挑战
新法的内容涵盖土地管理各个方面，但原则性规定居多，也对改革预留了法律空间，具体的实施与落实仍需出台相应的条例予以细化，增加可操作性。比如在经营性房地产建设用地是否纳入征地范围、经营性建设用地的确定、宅基地历史遗留问题等应在相关条例中做出更细致的规定。同时，加快清理修订已不再适用的配套规章制度，确保土地管理法律制度正确有效实施。
新法的实施，对农民、土地管理系统的工作人员、农村集体经济组织等提出了新的挑战。在经济利益与机遇面前，农民需要了解新法的相关内容，依靠法律保护自己的土地权益。土地管理系统的工作人员更需知法懂法，确保新法相关举措的落实与执行。而经营性建设用地的入市，对农村集体经济组织的运营能力提出了更高的要求，如何高效合理的利用土地，如何避免土地流失、过度建设，都是必须面对的挑战。新法赋予农村集体经济组织巨大的权力，面对巨额的经济利益，在缺乏民主监督的情况下，集体土地出让有可能成为下一个腐败的重灾区，明确合理、公开透明的出让程序急需设定与规范，农村集体经济组织制度、村民自治制度也需加快完善。
四、结论与政策启示
《中华人民共和国土地管理法》的修订，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度，经过对试点工作成功经验的充分总结，在农村土地、集体经营性建设用地、宅基地改革和农村土地管理方面作出了多项创新性的规定，为被征地农民补偿、城乡一体化发展、改善村民居住条件的实现提供了保障，为农民、农村发展带来了好处。新法实施后，对于房地产开发商而言，集体经营性建设用地和宅基地入市，将会带来更多的机遇。按照法律规定，集体经营性建设用地入市，只能用于经营性用途，不能用于建设商品住宅，因此，一些布局商业、办公、工业的房地产开发商可以低成本拿地，通过多渠道与集体经济组织合作可能获得新的发展良机。同时，在开发过程中，更须注意不要触碰保护永 久基本农田这条红线。
作者：辽宁建方律师事务所
律师：陈旭 李显
